Meninjau Ketidakpastian Hukum Perpajakan di Indonesia

Pendahuluan

Sengketa pajak di Indonesia melibatkan administrasi pemerintah daerah oleh otoritas pendapatan provinsi dan kabupaten/kota, serta pajak pemerintah pusat yang dikelola oleh Kementerian Keuangan melalui Direktorat Jenderal Pajak (DJP) dan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai (DJBC) (Damian, 2015).

Jumlah sengketa pajak yang diajukan untuk penyelesaian di Pengadilan Pajak pada tahun 2019-2023 mencapai 74.293 permohonan[1]. Dengan mayoritas berasal dari sengketa terbanding Dirjen Pajak sebanyak 61.499 permohonan, diikuti oleh Dirjen Bea dan Cukai dengan 12.280 permohonan, dan Pemda dengan 514 permohonan.

Banyaknya sengketa pajak yang diajukan untuk penyelesaian di Pengadilan Pajak merupakan hasil penilaian yang dianggap tidak benar oleh wajib pajak atas penegakan official assessment di Indonesia (Damian, 2015).

Menurut pendapat penulis, salah satu faktor yang menyebabkan adanya perbedaan assessment yang dilakukan oleh otoritas terkait dan yang dilakukan oleh wajib pajak adalah ketidakpastian hukum dalam interpretasi peraturan perpajakan. Ketidakpastian ini terutama disebabkan oleh dua hal: kompleksitas hukum yang tinggi dan adanya kekosongan hukum di beberapa area, yang membuat interpretasi menjadi tidak konsisten dan sering kali menimbulkan perbedaan penafsiran antara otoritas dan wajib pajak.

Kompleksitas Hukum yang Tinggi

Menurut Smith (1962), ada empat prinsip (four maxims) yang harus dipegang teguh dalam pemungutan pajak oleh suatu negara yang dikenal dengan Smith’s Canons. Salah satunya adalah prinsip equality yang berarti bahwa pajak harus adil dan merata serta tidak boleh ada diskriminasi dalam pemungutan pajak. Oleh karena itu, pajak dikenakan kepada wajib pajak sebanding dengan kemampuannya untuk membayar pajak (ability to pay). Wajib pajak yang penghasilannya besar dikenakan pajak yang lebih besar, sedangkan wajib pajak yang penghasilannya kecil dikenakan pajak yang lebih sedikit.

Untuk mencapai sistem perpajakan yang adil membutuhkan desain kebijakan yang kompleks dengan berbagai jenis pajak beserta variasi tarifnya. Hal ini yang membuat begitu banyaknya peraturan perpajakan yang berlaku di Indonesia yang kemudian rentan melahirkan kompleksitas hukum yang tinggi.

Kompleksitas hukum dalam sistem perpajakan berperan signifikan dalam mempengaruhi interpretasi aturan oleh para pemangku kepentingan, baik oleh otoritas pajak maupun wajib pajak. Kompleksitas ini terjadi karena berbagai alasan, termasuk adanya beragam jenis peraturan yang dihasilkan dari pendelegasian wewenang oleh undang-undang, seperti Peraturan Pemerintah, Peraturan Menteri Keuangan, Keputusan Menteri Keuangan, Peraturan Direktur Jenderal Pajak, dan Keputusan Direktur Jenderal Pajak. Ketika peraturan-peraturan ini diterbtikan dengan jumlah yang begitu banyaknya dan mengatur banyak aspek perpajakan dengan bahasa yang rumit, pemilihan kata yang bervariasi, serta perbedaan dalam tarif dan ketentuan, maka mereka berpotensi menciptakan sebuah sistem yang kompleks dan sering kali sulit untuk ditafsirkan secara konsisten. Akibatnya, ruang untuk interpretasi yang berbeda-beda oleh pihak-pihak yang terlibat menjadi lebih besar, yang dapat menghasilkan potensi sengketa di kemudian hari.

Kekosongan Hukum

Sebagai negara hukum, Indonesia menganut sistem hukum Eropa Kontinental yang sering disebut dengan istilah Civil Law. Prinsip utama atau prinsip dasar sistem hukum Eropa Kontinental ialah bahwa hukum itu memperoleh kekuatan mengikat karena berupa peraturan yang berbentuk undang-undang yang tersusun secara sistematis dalam kodifikasi. Kepastian hukumlah yang menjadi tujuan hukum. Kepastian hukum dapat terwujud apabila segala tingkah laku manusia dalam pergaulan hidup diatur dengan peraturan tertulis. Dalam sistem hukum ini terkenal dengan suatu adagium yang berbunyi “tidak ada hukum selain undang-undang”. Hakim dalam hal ini tidak bebas dalam mencipatkan hukum baru, karena hakim hanya menerapkan dan menfasirkan peraturan yang ada berdasarkan wewenang yang ada padanya. Putusan hakim tidak mengikat umum tetapi hanya mengikat para pihak yang berperkara saja.

Namun, menurut Prof. Dr. Sudikno Mertokusumo, S.H. (1996), hukum atau peraturan perundang-undangan itu tidak lengkap dan tidak selalu jelas dan tidak mungkin lengkap selengkap-lengkapnya atau sejelas-jelasnya. Peraturan perundang-undangan dimaksudkan untuk mengatur kegiatan kehidupan manusia. Kegiatan kehidupan manusia itu sedemikian luasnya, sehingga tidak terhitung lagi jenis dan jumlahnya. Dengan demikian, tidak mungkin satu peraturan perundang-undangan mengatur atau mencakup seluruh kegiatan kehidupan manusia. Ketidaklengkapan dan ketidakjelasan ini sering kali menciptakan apa yang dikenal sebagai “kekosongan hukum”.

Dalam kontek perpajakan, kekosongan hukum ini contohnya dapat kita jumpai pada Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2022 tentang perubahan kedua atas Peraturan Pemerintah Nomor 51 Tahun 2008 tentang Pajak Penghasilan atas Penghasilan dari Usaha Jasa Konstruksi. Peraturan Pemerintah ini mengatur perlakuan penetapan tarif Pajak Penghasilan atas Penghasilan dari Usaha Jasa Konstruksi bagi Penyedia Jasa berdasarkan kepemilikan sertifikat. Dalam peraturan tersebut, tolak ukur kepemilikan sertifikat hanya didasarkan pada keberadaan sertifikat itu sendiri, apakah ada atau tidak ada. Namun, masalah muncul ketika peraturan ini tidak memperjelas bagaimana perlakuan atas ketidaksesuaian antara jenis sertifikat yang dimiliki dengan jenis usaha jasa konstruksi yang dijalankan dalam penetapan tarif pajak.

Sehingga hal ini dapat menimbulkan multitafsir, apakah Penyedia Jasa yang memiliki sertifikat badan usaha (SBU) pekerjaan konstruksi bangunan kesehatan kualifikasi kecil yang memberikan layanan jasa konstruksi berupa pekerjaan konstruksi rumah, dapat dikatakan sebagai Penyedia Jasa yang memiliki SBU kualifikasi kecil dengan tarif 1,75% (karena memenuhi syarat memiliki sertifikat), atau Penyedia Jasa yang tidak memiliki SBU dengan tarif 4% (karena dianggap tidak memiliki sertifikat atas pekerjaan konstruksi yang dilakukannya)?

Oleh karena itu, meskipun kepastian hukum merupakan tujuan utama dalam sistem hukum yang dianut oleh Indonesia, namun keterbatasan dan ketidaklengkapan peraturan perundang-undangan, termasuk peraturan perundang-undangan di bidang perpajakan, tetap menjadi tantangan yang tidak dapat dihindari. Pada akhirnya, tanpa kejelasan yang memadai dalam peraturan, proses penegakan hukum menjadi rentan terhadap perbedaan penafsiran yang berujung pada sengketa, yang memerlukan intervensi lebih lanjut melalui proses hukum atau penyelesaian di pengadilan.

[1] https://setpp.kemenkeu.go.id/statistik